完善应急物资保障体系 提升大灾巨灾应对能力

高寿峰  ( 国家粮食和物资储备局储备安全和应急物资保障中心主任)

张   晶 ( 国家粮食和物资储备局储备安全和应急物资保障中心应急物资安全保障处处长) 

摘   要：近年来, 重特大突发事件越发呈现出难预测、波及广、影响大的 “ 黑天鹅” 式特点。尽管我国已建立起了以生活类救灾物资为主体的中央—省—市—县—乡五级应急物资储备体系, 但在大灾巨灾面前, 应急物资保障依然存在物资品类少、供给弹性缺乏、调配能力不足等问题。本文以大灾巨灾下的应急物资保障为研究主题, 立足当前我国应急物资保障体系建设现状, 从夯实要素、完善机制、科学决策、全民参与四个方面提出进一步加强我国应急物资保障体系建设的政策建议。

关键词：应急物资保障; 大灾巨灾; 政策建议

       党的二十大报告明确提出, 要完善国家应急管理体系, 提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力。应急物资是应对各类突发事件的重要物质基础, 对于有效满足事件处置、保障人民群众生命安全和维护经济社会正常运行具有十分重要的作用, 提升应急物资保障能力是国家应急管理体系和能力建设的重要内容。当今世界百年未有之大变局加速演进, 全球经济复苏乏力, 乌克兰危机冲击全球能源和粮食市场, 各种自然灾害突发频发等多重因素叠加, 我国发展的内外部环境复杂严峻。在此背景下, 突发事件越发呈现出难预测、波及广、影响大的 “ 黑天鹅” 式特点。本文以大灾巨灾下的应急物资保障为研究主题, 立足当前我国应急物资保障体系建设现状和问题, 提出进一步加强我国应急物资保障体系建设的政策建议。

(一) 大灾巨灾应对能力是衡量应急管理体系和治理能力现代化水平的重要指标

       我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一, 灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重, 各类安全风险隐患交织叠加, 生产安全事故易发多发。近年来, 全球气候变化日益显著,极端气候事件频次增加, 我国地震、洪水、干旱、冰雪和地质灾害等大灾呈现出多发、并发的态势。根据 2021 年 《 全球自然灾害评估报告》 , 我国在自然灾害频次、受灾人口和直接经济损失方面均排在全球前十, 其中灾害频次和直接经济损失位居全球第三。除自然灾害外, 各类重特大事故、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件也时有发生, 尤其是在当前我国处在工业化、城镇化快速发展期和矛盾凸显期的特殊时代背景下, 各类风险隐患防控难度不断加大, 出现大灾巨灾时, 其扩散效应和叠加效应对我国经济社会平稳健康运行造成的影响不容忽视。此外, 大灾巨灾具有伤亡多、损失大、影响深、复杂性加剧和防控难度加大等特点, 极易成为社会关注热点、媒体报道焦点, 由于风险复合性强, 其信息传播很快会由境内扩展到境外, 衍生信息蔓延, 其应急处置效率和预期引导能力成为影响政府形象的重要因素。综合上述分析, 大灾巨灾应对能力是衡量国家应急管理体系和治理能力现代化水平的重要指标, 是实现更高水平的平安中国的基础。

(二) 作为应对大灾巨灾的物质基础, 应急物资保障工作得到党和国家的高度重视

       俗话说 “ 手中有粮, 心中不慌”。同样, 在大灾巨灾面前, 充足的应急物资也为我们抵御重大灾害冲击, 争取经济社会的再组织、再生产赢得了时间。党的十八大以来, 以习近平同志为核心的党中央高度重视我国防灾减灾救灾工作。作为应对各类灾害的物质基础, 习近平总书记多次对加快提高我国应急物资保障能力作出指示。2020 年 2 月, 习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上明确将应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容, 指出要遵循集中管理、统筹调配、平时服务、灾时应急、采储结合、节约有效的基本原则, 健全统一的应急物资保障体系, 要优化重要应急物资产能保障和区域布局, 做到关键时刻调得出、用得上。2020 年 4 月, 习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十三次会议上提出, 要提高公共卫生应急物资保障能力, 围绕打造医疗防治、物资储备、产能动员 “ 三位一体” 的物资保障体系, 完善应急物资储备品种、规模、结构, 创新储备方式, 优化产能保障和区域布局, 健全公共卫生应急物资保障工作机制。2021 年 8 月, 中央全面深化改革委员会第二十一次会议强调, 国家储备是国家治理的重要物资基础, 我国是大国, 必须具备同大国地位相符的国家储备实力和应急能力。2021 年 12 月, 国务院印发 《 “ 十四五” 国家应急体系规划》 , 明确提出要重点做好应急物资保障体系建设工作, 强化应急物资准备、优化应急物资管理、加强物资实物储备、提升物资产能保障和强化紧急运输准备工作,确保为应对大灾巨灾提供更加充分的准备。2022 年 10 月, 应急管理部、发展改革委、财政部、国家粮食和储备局联合印发 《 “ 十四五” 应急物资保障规划》 , 明确提出到2025 年, 建成统一领导、分级管理、规模适度、种类齐全、布局合理、多元协同、反应迅速、智能高效的全过程多层次应急物资保障体系。

       应急物资是应对大灾巨灾的重要物质保障, 党和国家已为我们明确了应急物资保障体系建设的方向, 应急物资保障体系既要有科学合理的品种规模布局, 也要有快速高效的物流运输支撑, 更要有协同高效的处置机制, 确保突发事件发生后响应精准及时。

       自2003 年我国推进应急管理体系现代化建设以来, 我国应急物资生产和储备能力得到显著的提升, 在各类突发事件的应对过程中发挥了重要作用。与此同时, 我国在应急物资保障体系建设方面还存在一些短板和弱项, 在重特大灾害发生时往往受其掣肘, 防范化解风险能力大打折扣。

(一) 应急物资储备形成一定规模, 但品种规格标准尚需进一步提升

       党中央、国务院历来高度重视应急物资保障工作, 在应对以往各类突发事件过程中, 逐步建立起了以生活类救灾物资为主体的中央—省—市—县—乡五级应急物资储备体系。经过多年发展,应急物资储备品种不断丰富、规模逐步扩大, 在应急抢险救灾工作中发挥重要物资保障作用。随着我国科学技术水平不断提升, 我国应急技术装备研发、应急产品生产制造也得到长足发展。与应急产业科技水平不断提高相比, 我国应急物资储备品种更新换代速度相对滞后, 尤其是具有应对跨地区、跨流域重特大自然灾害功能的中央应急物资, 存在品种老化、标准落后等问题。

(二) 应急物资以政府实物储备为主, 社会化储备、生产能力储备尚未建立

       目前, 我国应急物资储备以政府储备、实物储备为主, 应急物资管理成本较高, 国有企业、民营企业参与程度有限, 企业社会责任储备制度缺位。由于实物储备品种、规模的确定往往以历史经验为依据, 应急物资供给缺乏弹性, 而突发事件具有不确定性和不可预见性, 储备物资品种、规模与突发事件实际需求之间不匹配。一方面, 部分品种物资长期储存而无用武之地, 造成资源浪费。另一方面, 在特殊情形下未列入储备目录的物资需求量暴增, 由于组织物资生产和采购需要一定时间, 增加了短时间内有效控制突发事件风险扩散的难度。

(三) 应急物资供需信息不对称, 缺乏运行高效的国家应急资源调配体系

       我国尚未建立统一的应急物资保障信息平台, 应急资源供需双方无法精准对接。由于应急物资需求呈现出需求分散、不确定性强、缺乏对资源系统性的掌握等特征, 导致需求方在紧急采购征用时容易出现资源太多找不准、 稀缺资源找不到等情况; 物资供应方面, 对需求缺乏了解, 无法准确预估需求量, 生产企业繁多且中小微企业占相当比重, 无法保证产能, 导致供需矛盾进一步加大。此外, 某些具有特殊用途的物资, 如医疗物资等, 存在标准不规范、不统一, 交通物流信息缺失等问题, 导致物资的到位率低和到位物资发挥作用比例低, 甚至出现被不法分子从中牟利的现象。加之当前我国应急物流能力不足, 部分省市缺乏统一的运输指挥调度机制, 紧急情况下应急物资的装卸、流转效率较低, 突发事件发生后缺少第一时间应对的必要物资和工具, 严重影响了应急资源配置效率。

(四) 应急物资保障缺乏辅助决策, 突发事件物资需求评估主要依靠历史经验

       在我国应急物资分类管理的现状下, 各有关单位如应急、医疗、公安、消防等对于物资管理的目标、任务各不相同, 物资储备分散在各个行业系统, 应急资源共享不足。突发事件发生后, 由于部门之间、地区之间、军地之间缺乏信息沟通和资源共享, 难以从整体上掌握应急物资数量和分布状况。此外, 由于尚未构建一套关于突发事件类型、级别、阶段等条件与应急物资种类、结构、标准、数量需求关系的科学匹配体系, 使得高层建筑物、人员密集场所、紧急避难场所、突发不明传染病疫情等应急物资配备标准要求不够清晰, 突发事件发生时无物资配置标准, 物资配给依靠经验,往往导致不必要的浪费和损失。

(五) 国家整体的应急物资储备意识和应急抢险救援专业能力不足

       一是民众储备意识不强。民众的防灾应急意识不高, 科学防护理念尚未形成, 公共卫生防护没有成为集体共识。二是社会储备基础薄弱。家庭应急物资储备几乎空白, 大多数企事业单位对应急物资储备重视不够, 导致突发事件发生后容易产生恐慌情绪, 盲目哄抢物资, 扰乱市场秩序时有发生。据国务院联防联控机制公布数据显示, 疫情初期 ( 截至 2020 年 4 月 26 日) 全国价格案件立案 16843 件, 已处罚12192 件。三是队伍建设专业性不够、应急救援力量整合困难。应急物资保障建设在人才、技术等方面投入不足, 应急物资保障队伍建设和技术储备跟不上经济社会发展要求。应急救援力量较为分散, 难以有效整合, 并且存在过度垂直管理的问题, 地方应急救援队伍建设薄弱甚至缺乏, 社会救援力量分散。

       应急物资是有效防范应对大灾巨灾的重要物质基础, 建立完善的应急物资保障体系的目标就是实现紧急情况下, 对受灾群众生活需求、抢险救援工作需求等能够在第一时间得到满足, 降低灾害发生后对生产生活的破坏性影响。结合灾害应对需要, 要想实现这一目标, 就需要建立要素完善、机制顺畅、科学决策、全社会参与的应急物资保障体系。

(一) 夯实应急物资保障实体要素

       应急物资保障的实体要素包括物资、仓储、物流三方面。应急物资是抢险救灾的直接保障, 从应对自然灾害的现实需求出发, 研究应急物资需求生成机制, 在灾情风险分析的基础上, 根据风险的级别、发生区域、危害范围、持续时间等特征建立各级各类救灾物资的需求预测机制。以应急物资的需求为依据, 以平战结合、平急转换为原则, 深入探究不同储备物资的属性, 构建科学合理的储备物资需求确定和动态调整机制。统筹各部门和系统的应急物资储备情况, 从整体上对应急物资储备数量和分布情况准确掌握, 形成一本应急物资储备的 “ 总账” 。进一步优化储备品种、规模和结构, 建立以政府储备为主体、企业和家庭储备为补充的多层次物资储备体系。综合考虑突发事件发生规律和需求、应急物资属性、经济性等因素, 建立政府储备、协议储备、家庭储备等多元化的储备模式, 确保突发事件发生后物资供应充足。逐步形成一般性灾害依靠地方政府储备, 大灾巨灾以中央政府储备为主、企业社会责任储备为辅, 社会化筹集为补充的应急物资储备模式。优化应急物资仓储空间结构布局, 改扩建现有的物资储备库, 建设网格化储备布局结构。根据应急物资的需求预测情况, 建立规模适中、布局合理的应急物资储备库。除建立覆盖全域的政府储备仓库外, 要充分利用社会储备空间。应强化对储备物资的日常管理, 包括建立储备库存放标准、建立物资储备的动态管理系统, 对救灾物资库存进行动态监测等。系统谋划整体推进现代化应急物流体系建设, 建设智能化、标准化的应急物资储备仓储体系。积极推进建设有序、布局合理、规模适度、保障有力、合理利用、绿色节约的应急物流配套设施, 提高应急物资的流转效率。建立政府主导顶层设计, 物流企业积极参与的应急物流体系, 通过整合社会资源, 通过市场化手段与大型专业物流企业签订协议, 利用他们的业务优势, 从仓库建设、设备设施配置自动化、智能化, 物资包装标准化、集成化等方面着手, 建立现代化应急物资储备仓储体系, 提高紧急状态下物资装载作业速度, 提升运送效率。

(二) 推动应急物资保障体系运行制度化法治化

       应急物资保障体系建设是一项跨领域、跨部门、跨层级, 多目标、多主体、多需求的复杂系统工程。应急物资保障能力依赖于管理与运行上的 “ 一体多元”, 即既能一致行动又可资源互补的多主体协同机制。通过多元主体的参与可为应急管理提供内生动力, 政府、企业、社会组织、家庭和个人是重要的组成部分。从全局的视角出发, 系统梳理应急物资保障各环节任务清单, 整合相关部门的管理职能, 明确各参与主体的职责分工、职责范围和职责边界, 强化不同主体间的协作配合机制, 优势互补。政府承担物资保障和服务的职能, 在发挥主导作用的同时要调动其他参与主体的积极性, 通过完善各多元主体在应急物资保障工作中的作用, 构建新型合作关系, 整合多方资源, 有效提升应急物资保障整体效能。推动建立具有基本法性质的国家物资储备法, 完善应急物资需求和主要生产企业能力调查制度, 将企业储备、产能储备等依法纳入国家储备体系, 使非政府组织参与国家储备建设有法可依。增强中央储备和地方储备之间的互补性, 逐步建立政府储备和企业储备相互结合、实物储备和产能储备相互衔接的储备体系。建立稳定的政企合作储备机制, 出台紧急情况下应急物资采购绿色通道政策, 增强应急响应供给能力。完善产能储备激励机制与关键物资应急征用补偿制度, 在税收优惠、采购收储、贷款贴息等方面出台系列支持措施, 鼓励企业、社会团体乃至家庭参与国家应急物资储备体系建设。建立完善的自然灾害应急预案, 由政府统一指挥, 包括制定防灾计划、定期开展防灾救灾演习、开展应急演练等。自然灾害发生后, 常规道路交通将难以发挥机动灵活、“ 门到门” 的优势, 应急预案可根据不同类型的自然灾害事先规划应急物资的多种运输方案, 如海运、空运等形式, 确保救灾物资及时运送到受灾地。预案应将民间组织和志愿团体等社会力量吸纳进防灾救灾体系中, 充分发挥社会力量在广泛动员公众参与和整合社会资源、提供独特的应急资源储备和渠道、供给多样化公共安全服务产品等方面的独特优势。

(三) 提升应急物资保障科学化水平

       应急物资保障涉及的主体和环节较多、产生的应急信息分散复杂, 需要借助新一代信息技术为应急物资保障赋能, 提高应急物资保障的科学化水平。建立平战结合的应急信息化体系, 强化应急管理装备技术和应急资源管理平台支撑, 增强应急物资保障能力。健全和统一从中央到地方的应急物资保障体系的信息标准化建设, 确定各级信息共享的标准化结构, 完善应急物资管理的标准化规范, 为信息化管理创造前提。强化现代信息技术的引入, 增强物联网、大数据、人工智能等先进技术对应急物资保障的支撑能力。建立应急物资保障基础数据库标准, 从物资采购入库环节着手, 运用二维码技术设计应急物资码, 通过数字化标识, 实现 “ 一物一码”, 追踪物资的产、储、运、用,实现应急物资全程可追溯。加快推进应急物资、市场信息、网络舆情等物资储备数据的动态采集,形成统一的数据共享、开发利用、运营管理等机制。建立基于大数据等现代信息技术支撑的决策支撑体系, 提高对各类应急物资储备的种类、数量、结构、布局等的系统、全面、定期的精准评估,提高应急反应速度。建立政府主导、市场运营的应急物资保障大数据信息服务平台, 通过云计算、物联网等技术信息产需对接和订单共享, 开展跨地域、跨行业的应急资源精准配置。运用物联网、5G、AR、VR、区块链等技术, 深入推进应急资源管理平台开发建设, 统筹中央与地方各部门各类应急物资储备信息, 整合应急产品生产企业及原材料供应企业产能信息、应急物流资源信息, 建成集应急物资原材料供应、产品生产、采购、储存、调运、处置全链条于一体, 横向到边、纵向到底的应急物资保障数字化平台, 形成上下联动、整体协同的应急保障作战合力, 精准高效为各地区和相关部门提供应急保障综合性服务, 真正做到平时服务、灾时应急、战时应战。

(四) 提升应急物资保障的全民意识和专业化水平

       应急物资需求具有突发性、不确定性、时效性、阶段性等特征, 且应急物资保障工作涉及的物资种类多、范围广、数量大。政府要有效运用各种社会资源, 在应急物资保障 “ 引活水” 和 “ 藏储于民” 上下功夫, 积极采取各种激励措施, 畅通社会共建渠道, 完善社会责任储备政策, 充分调动和吸引社会组织、民众等多主体参与国家储备建设。如积极培育和增强社会组织的社会责任感和专业化水平, 提高社会捐赠意愿, 规范社会捐赠渠道和管理, 严格做好受捐物资的登记工作, 明确专人负责, 建立受捐物资、捐款明细台账, 及时做好信息公开工作, 严厉打击私自截留挪用受捐物资行为。多举措加强应急物资保障科普宣传教育, 在民众中大力普及应急物资储备知识, 注重应急用品的研发和应用, 推广应急物资储备箱中的常用应急用品清单, 积极引导民众进行物资储备, 提高关键时刻自救和互救能力。加强不同储备主体之间的协同性, 在危机时刻, 尤其在应急物资无法第一时间到达受灾地时, 人们能够通过企业储备、社会组织储备、家庭储备等储备来源为应急救援赢得更多时间。积极培育应急物资保障专业管理队伍, 建立应急物资保障专业人才的储备机制, 鼓励高等院校开设应急物资管理相关专业, 提高在应急物资采购、应急物流管理、 应急设备研发和使用、应急物资信息化管理等方面的能力。与此同时, 做好常态化的风险评估工作, 加强对各级应急物资管理人员、技术人员等的应急培训, 抓实应急演练, 提高应急救援一线人员的紧急处置和逃生能力。每年定期组织民众进行防灾演练和体验防灾生活, 提高民众的防灾意识和自救能力。为确保应急物资调配的高效快捷, 提前与各商业组织、企业等签订物资采购协议并展开物资采购实战训练, 确保援助物资的种类和数量、接收时间和地点清晰。

（原文刊发：《中国应急管理科学》2023年第7期）

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